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中国加入《政府采购协定(GPA)》的策略选择

时间: 2018-06-28 来源: 《中国招标》 0

  从 2016年底提交的最新出价清单中,可以看到中国为加入GPA所做出的巨大努力,同时也向GPA其他缔约方发出明确信号,中国是以开放包容和最大诚意积极推进加入GPA的进程。中国政府也正在实施全面的深化改革,以确保中国经济的可持续发展,并希望尽快成为GPA缔约方。

□文/中国人民大学公共管理学院公共资源交易研究中心 王丛虎

  在2018年4月10日的博鳌论坛上,国家主席习近平向世界做出了中国继续扩大改革开放的承诺,并提出了进一步改革开放的重大举措。其中“努力增加人民群众需求比较集中的特色优势产品进口,加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”则更是给世界各国注入强心剂。那么,应该如何认识和落实总书记提出的“加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”呢?为此,笔者从中国加入《政府采购协定》的进程、挑战和策略选择三个方面展开论述,以分享于同仁。

 

  中国加入《政府采购协定》的进程

  【世贸组织积极推动了政府采购协定的达成,目前GPA成员数量已发展为43个(15个参加方),即欧盟及其28个成员国。按照承诺,中国于 2002 年正式成为 GPA 的观察员,并于2007年12月28日提交了加入政府采购协议的申请和第一份出价清单。随后,为了能够适应国际政府采购发展的需要,中国又先后共计六次出价。】

  政府采购是指公共资金的支配者为了公共利益的需要,使用公共资金购买货物、服务或工程的行为。在经济发展的初期,政府采购主要集中于国内,主要发挥着财政政策的职能。但当经济发展到更高的水平时,随着国家之间的交往进一步扩大,各国的经济依赖程度不断加深,政府采购的职能就不再是单一的财政政策,而是向经济政策、社会政策的综合方向转变。因此,经济发展在推动贸易自由化的同时,也附带产生了贸易壁垒,而贸易自由化不能容忍贸易壁垒,政府采购就需要从国际层面进行规制,以减少其作为贸易壁垒的负面作用,许多国际组织都为此做出了贡献。

  世贸组织(WTO)积极推动了政府采购协定的达成,也就是GPA(Government Procurement Agreement),也称《政府采购协定》。目前GPA成员数量已发展为43个(15个参加方),即欧盟及其28个成员国。按照承诺,中国于 2002 年正式成为 GPA 的观察员,并于2007年12月28日提交了加入政府采购协议的申请和第一份出价清单。随后,为了能够适应国际政府采购发展的需要,中国又先后共计六次出价。

  从 2016年底提交的最新出价清单中,可以看到中国为加入GPA所做出的巨大努力,同时也向GPA其他缔约方发出明确信号,中国是以开放包容和最大诚意积极推进加入GPA的进程。中国政府也正在实施全面的深化改革,以确保中国经济的可持续发展,并希望尽快成为GPA缔约方。

  中国加入《政府采购协定》的挑战

  【来自国内的挑战,表现为制度方面准备不足,如我国政府采购制度建立时间短、国内尚未形成统一的政府采购大市场等;来自于国外的挑战,主要表现为以美国为首的发达国家基于自身利益为中国加入《政府采购协定》设置种种障碍,如欧盟希望中国更大程度地开放和更大范围的出价等……】

  中国成为GPA成员国将对成员国各方经济产生深远影响,这不仅表现在中国的加入会为中国政府采购市场注入更多的竞争与活力,在提升本国经济效率的同时,节省大量财政资金,同时也意味着会有更多中国企业参与到全球公共采购市场竞争中。这不仅对中国政府、中国企业走出去非常重要,还将促使成员国乃至全世界的经济局势有所改善,从而达成一种多方共赢局面。

  回顾中国加入GPA谈判的历程,可以看出,中国坚持加入《政府采购协定》是我国全面履行入世义务的重要环节,也是融入政府采购国际贸易体系的重要内容。但是也应该看到,中国加入《政府采购协定》同样面临挑战。

  一是来自国内的挑战。这既表现为制度方面准备不足,如我国政府采购制度建立时间短,国内尚未形成统一的政府采购大市场,条块分割严重,不规范不透明的行为还时有发生等等。在这样的现实国情下,中国政府采购市场全面开放不可能一步到位;同时还表现为国内企业以及科技竞争力还不强。这些表现在信息技术、医疗器械、机电产品等领域高科学技术水平不高等。

  二是来自于国外的挑战。这主要表现为以美国为首的发达国家基于自身利益出发为中国加入《政府采购协定》设置了种种障碍,如欧盟希望中国更大程度地开放和更大范围的出价,美国则表现为对外贸易政策的不确定性以及对于中国加入《政府采购协定》态度的不明朗化。除此之外,美国牵头制定的TPP协议,同样存在着不确定性。所有这些都成为中国加入《政府采购协定》进程中的挑战。

  维护国家利益 坚持发展中国家定位

  【在加入GPA的谈判时,我国不仅要立足于保护国内利益,更要争取国外利益,尽量争取自身利益最大化;还要坚持发展中国家的定位,充分利用GPA给予发展中国家的优惠条件。】

  基于以上我国面临的情况,笔者认为中国在加入《政府采购协定》时应该从五方面考虑策略问题:一应坚持保护国内利益、争取国外利益原则;二必坚持发展中国家定位,并且决不妥协;三须坚持谈判方权利与义务平衡原则;四宜坚持分阶段逐步实施开放原则;五要积极构建“一带一路”沿线国家新的采购协议。

  在加入GPA的谈判时,我国不仅要立足于保护国内利益,更要争取国外利益,尽量争取自身利益最大化。一方面要坚持维护国家利益、保护产业安全的原则,即外国企业、产品的进入不能构成对我国经济利益的损害;另一方面也应采取各种手段,开拓巨大的国际政府采购市场,为我国的优势企业走向国际市场提供条件,鼓励本国企业走向国际公共市场,使我国企业在国际竞争中走向成熟,更多地争取国外利益。

  我国申请加入GPA时,还要坚持发展中国家的定位,充分利用GPA给予发展中国家的优惠条件。根据修改文本,发展中国家可以享有:(1)申请加入GPA时享有最惠国待遇,所有缔约方应向发展中国家提供与其他缔约方同等的待遇;(2)发展中成员可以按照时间表在过渡期内采取四种过渡性措施;(3)发展中国家可以在执行期内推迟履行本协议规定除对协议所有其他缔约方货物、服务和供应商提供同等待遇之外的所有义务;(4)技术援助。但发展中国家能否充分享受该协议的权利,还要看具体谈判的情况。

  由于“对等”是GPA条文中明确规定的原则,加上政治因素以及中国经济的迅速发展,中国获得发展中国家特殊与差别待遇存在诸多困难,但是在谈判时仍然要尽力争取GPA的这项条款。

  逐步开放 平衡权利与义务

  【GPA开放政府采购市场的一个普遍性做法是“对等开放”,对关键性部门要采取强硬立场,用市场换市场,不要想急于进入别国市场而做出太大让步。依据各行业的发展状况和产业政策的需要,科学地确定政府采购市场的开放次序与程度,逐步、适度地开放政府采购市场。】

  GPA是通过相互谈判,即“出价与要价”的方式,列出本国执行协议的各采购部门和机构,同时向对方提出对等的条件或其它要价。所以,在谈判时我们应遵循权利与义务平衡原则。尽管我国政府采购市场的一些领域已经事实开放,但主动开放不等于全面开放,应以其作为条件,换取所需的要价。

  我国可通过总量平衡来实现各方权利和义务的基本对等。GPA开放政府采购市场的一个普遍性做法是“对等开放”,对关键性部门要采取强硬立场,用市场换市场,不要想急于进入别国市场而做出太大让步。同时也充分认识到:在透明而公正的国际贸易规则之下,争夺政府采购订单的最重要的筹码还是产品的质量、性能和价格。

  依据各行业的发展状况和产业政策的需要,科学地确定政府采购市场的开放次序与程度,逐步、适度地开放政府采购市场。为避免对国内供应商的过大冲击,在开放政府采购市场方面要对开放的时间和产业顺序谨慎研究,坚持分阶段逐步开放中国政府采购市场的原则。对比较重要而又比较落后的一些产业则禁止或限制外国供应商进入,以提供政策上的缓冲期,待条件成熟后再逐步与国际政府采购市场接轨。中国可以先开始中央一级的谈判,先开放中央政府采购部门,地方一级的谈判可以根据谈判的进展情况,采取较为稳妥的方式进行。

  积极构建“一带一路”沿线国家新的采购协议

  【积极倡导“一带一路”沿线国家达成采购共识,并在此基础上构建“一带一路”沿线国家区域性采购协议,寻求双边地区政策上的对接,尝试建立双边或多边磋商沟通机制以及进一步发展彼此间的战略互信。】

  中国“一带一路”倡议的推进已经得到了60多个国家的支持,尤其得到了沿线发展中国的全力拥护。在很多发展中国已经进入实质的基础设施建设层面,而且在政府采购领域已经遇到了一些国际国内采购规则的限制问题。

  为此应该积极倡导“一带一路”沿线国家达成采购共识,并在此基础上构建“一带一路”沿线国家区域性采购协议。基于“一带一路”的一些特殊国家,如仍对中国抱有“敌意”的国家,或者已经加入了《政府采购协定》的国家等等,应该采取化解忧虑的基本思路,即寻求双边地区政策上的对接,尝试建立双边或多边磋商沟通机制以及进一步发展彼此间的战略互信。

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